首页 法院概况 法院要闻 审判流程公开 裁判文书公开 廉政建设 审判调研 队伍建设 法院文化 专题活动 魅力甘孜州
您当前位置:四川省甘孜藏族自治州中级人民法院 >> 审判研究 >> 学术论文 >> 浏览文章

论法官员额的编制——以康定县法院民商事法官员额编制为例

时间:2016年05月18日信息来源:本站原创 点击: 【字体:

  

论法官员额的编制

             ——以康定县法院民商事法官员额编制为例

                                                                   倪虎

摘要:法官员额制是当下新一轮司法体制改革的重要内容,本文在法官员额语境下重新定义“法官”概念,指出现有法官员额编制依据存在诸多误区,主张以审判工作量定编,并以此为基础,以康定县法院民商事案件为样本,尝试推演出不同条件下法官员额编制公式,并提出法官员额编制要注意规范编制程序、设置调整程序、科学配置法官资源。

关键词:法官员额  工作量  标准案件  编制  

 

早在1999年,最高人民法院就在《人民法院五年改革纲要》中规定“有计划有步骤地确定法官编制”。01年,修正后的《法官法》第50条也规定了编制法官员额的要求。在本轮司法改革试点中,全国各地法院也进行了许多有益的探索,如上海定为33%(后改为39%)、深圳为60%。但对如何从数量关系上具体确定法官员额还是缺乏可操作的方案,而这关系到法官员额制能否实行。因此,如何科学编制法官员额,就成了本文所要解决的问题。

一、法官与法官员额

法官员额制,即对法官在编制限额内实行员额管理,确保法官主要集中在审判一线。1编制法官员额,首先须明确法官员额语境下法官的概念。应透过法官队伍庞大的表象,对法官员额意义上的法官进行准确定义,方能开展法官员额的编制。

(一)法官队伍庞大与审判力量不足

2015年,中国内地法官人数高达20万人,这大大超过美国、日本等国相应人口对应的法官人数。由于法治发展水平和传统等因素制约,我国人均案件数量还远不如这些国家。显然,如果继续保持如此庞大的法官规模,我国就无法构建一支高水平的职业化法官队伍。2但我们又常说,案多人少是法官系统亟待解决的问题。为什么会出现这种情况?这是因为在很多法院,不是所有法官都在办案,较大一部分法官承担着管理等其他职能,而仅就负责办案的法官而言,其很大一部分时间也用在应付一些与审判关系并不大的工作上。3可见,我国庞大的法官阵容,就审判力量而言水分很大。以拥有审判职称作为统计范围,法官数量庞大;以专业办案法官作为统计范围,情况就大为不同,甚至审判力量还显得不够。

(二)具有审判职称与从事审判业务

《法官法》第2条规定“法官是依法行使国家审判权的审判人员,包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。”该条中的“法官”是指具有审判职称的人员,而现实中很多具有审判职称的人员并不办案。从普通法院到专门法院,从最高法院到基层法院,都只有行政编制没有法官编制,这是审判工作行政化管理的重要表现。

《法官法》第50条规定“最高人民法院根据审判工作需要,会同有关部门制定各级人民法院的法官在人员编制内员额比例的办法。”这条中的“法官”是指从事审判业务的人员。第50条中的“法官员额”范围实际上远小于第2条中的“法官”范围。因为如果按第2条的法官概念,依第50条的编制要求,就要将具有审判职称的人员都定额为法官,这样一个基层法院可能就有一百多名法官,这显然与员额制大幅精简法官数量的初衷相悖。

一直以来,我们都没有将“具有审判职称的人员”和“从事审判业务的法官”区分开来。不改变这种状况,就无法实现真正意义上的法官员额制。要编制法官员额,就必须对“法官员额语境下的法官”进行准确定义,把“具有审判职称的人员”和“从事审判业务的法官”区分开来。

(三)法官员额语境下的法官

结合本轮司法改革和职业化要求,对法官员额语境下的法官概念进行准确定义,是法官员额制的基础。法官员额制中的一线业务性法官,4应符合以下条件:

1.具有法官资格。具备法官资格是成为法官的必备条件。从法律规定角度看,《法官法》第2条、第9条和第10条分别从人员构成、肯定性条件和限制性条件三方面进行了规定;从司法实践角度看,获助理审判员及以上审判职称,即取得法官资格,笔者在此不再赘述。

2.主要工作职能是从事具体审判业务。具备法官资格,仅仅是成为法官的必备条件,不能等同于法官。将“法官资格”跟“法官”划等号是一个重大误区,也是导致法官数量庞大的统计学原因。

对法官员额语境下的一线业务性法官进行定义:一线业务性法官是具备法官资格,主要工作职能是依法独立或参加合议庭从事具体审判业务,并在裁判文书尾部署名的审判人员。

这就明确了,具有法官资格但未从事具体审判业务的人员并不是法官员额语境下的法官。如果法官从审判庭调至行政部门,其虽具法官资格,但工作职能已非审判,因此就不是法官员额语境下的法官。法院内部和社会仍称呼“法官”是一种尊称,就好比我们称呼非教师的学校人员为“老师”是一个意思。必须把“普通意义上的法官”(有法官资格的人员或法院工作人员)同“法官员额意义上的法官”区分开来。

二、编制依据的选择与编制基础性工作

(一)现有编制依据的误区

现有较流行的法官员额编制依据有以下几个,笔者认为都存在误区:

1.以人口数量为编制依据。这种编制依据认为,应打破行政区划界限,以人口数量为依据编制法官员额。此方法以人口数量为基准,通过基尼系数法结合分层抽样法进行计算,然后参照国外经济学合理性分析标准得出合理值范围,再结合实际情况确定法官员额。5笔者认为,这种方法看似合理,实际难以应用,原因如下:

首先,计算方法过于复杂,分层抽样法需要相当的覆盖面,耗费大量人力物力;其次,依靠假定条件和虚拟参数才能计算,有些假定条件现实中根本不存在,虚拟参数的客观性、稳定性让人质疑;在此,经运算得出的编制不能直接使用,需要参照“国外经济学合理性分析标准”,科学性及现实贴合度难以令人信服。

因此,以人口数量为编制依据不仅复杂难以应用,且极可能导致通过一种看似精密的计算过程,得到一个精密而错误的计算结果。

2.以案件数量为编制依据。有观点认为,一个法院需要多少名法官取决于年受理案件数。6与以人口为编制依据相比,以案件数量为编制依据具有简便性、直接性、客观性,但这种编制依据同样存在误区:

由于案件性质、审理方式或所处审级不同,法官审理案件所花费的工作量也就必然不同。当事人人数、争议焦点、证据材料、审判组织形式等都会影响审判工作量。机械以案件数量作为编制依据,法官处理形式上数量相同的案件,实质上会对应不同的、甚至相差悬殊的工作量,编制科学性将大大降低。这将使案件分配、绩效考核等多方面存在实质不公,打压法官工作积极性,影响法官员额制实行。

3.其他编制依据。除以上两种编制依据外,还存在以中国国情、辖区面积、经济发展状况等为编制依据的观点。司法界曾有人做了较为全面的整理,总结为“应综合考虑一下因素:中国国情、审判工作量的大小、辖区面积和人口的多少、社会经济和文化发展水平的高低、法院现有编制人员分布情况、合议庭和审判长数量等。”7

(二)选择编制依据的核心要素——以审判工作量定编

笔者认为,编制法官员额从操作层面上仅应依据审判工作量这一核心要素。这是因为,在以上因素中:中国国情、经济文化发展水平不具备统计意义,无法转化为具体计算参数;由于地域差异大,辖区面积与案件数量并不匹配,如甘孜州辖区基层法院案件很少,用辖区面积计算与内地无可比性;至于人口多少与法官数量并无必然联系。8而这些因素通过形成案件,最终都可对应到审判工作量上来。合议庭与审判长数量,现有编制人员分布应根据审判需要而定,是结果输出而非原因影响,不应作为编制依据。

(三)编制法官员额的基础性工作

1.法官工作内容标准化——全面剥离非审判工作。审判是高度专业化和精细化的工作,而我国法官现担任工作中,有许多是审判辅助工作和行政性事务,不属于审判权范畴,与法官只从事审判职能的规定相违背。若事无巨细地处理与案件有关所有工作,法官就无法专心从事审判核心工作,专业化和提升司法效率也就成了空谈。因此,必须将法官工作内容标准化,明确工作范围,将审判辅助工作和行政性事务从法官工作中全面剥离。否则,法官额定工作量无法计算,员额编制就不具备现实可能性。笔者将审判工作流程列表,并将可剥离的审判辅助工作和行政性事务备注,剥离后即为法官标准化工作内容(如表一、表二):

 

表一:审判工作流程表

工作流程

备注

立案

作为审判辅助工作剥离

分案

作为审判辅助工作剥离

向当事人送达应诉材料

作为审判辅助工作剥离

组织证据交换

 

组织质证

作为审判辅助工作剥离

保全工作

作为审判辅助工作剥离

开庭

 

询问

 

调解

 

制作裁判文书

事实认定、裁判理由依据及裁判主文等由法官完成。其余文书首部、证据分析认定等部分由法官助理制作或根据法官授意制作。

宣判释法

 

信访接待

作为行政性事务剥离

其他临时性、行政性工作

作为行政性事务剥离

 

表二:法官标准化工作内容

工作内容

备注

组织证据交换

 

查看证据材料

 

组织质证

 

开庭

 

询问

 

调解

 

制作裁判文书

同审判工作流程表

宣判释法

 

 

2.审判工作量标准化——标准案件工作时间的确立。编制法官员额,首先就要测算审判工作量。审判工作量就是案件数量么?答案是否定的。审判工作量的确与案件数量呈正相关,但不同类型、不同难度的案件对应的审判工作量必然不同,这是基本的审判工作量观。审判工作量体现为工作时间,但对所有案件的工作时间都进行单独测算几乎是一个不可能完成的任务。而通过确立标准案件工作时间,将不同类型、不同难度案件的工作时间参照标准案件进行统一折算,就让方便准确地测算审判工作量成为可能。

根据提高司法效率的目标导向,标准案件工作时间是指:一名效率中上的法官处理一个一般难度案件(符合以下条件:独任审理;结案后,正卷厚度不超过90页;当事人不超过三方;法律关系较为明确,争议焦点控制在三个以内;不涉及鉴定等第三方相关事宜的处理;不需经审委会讨论决定)所需的工作时间。为实事求是地核定该时间,笔者采用了问卷调查法,从甘孜州两级法院选取了年结案数靠前的40名一线民商事办案法官进行了问卷调查,得到了参与法官普遍认可的标准案件工作时间(如表三):

表三:标准案件工作时间

工作内容

所需时间(小时)

备注

组织证据交换

0.4

 

查看证据材料

1

 

组织质证

0.6

 

开庭

2

 

制作裁判文书

2.5

仅包括事实认定、裁判理由依据及裁判主文,其余由法官助理完成

宣判释法

0.5

 

合计

7

 

年有效工作时间

1750

按每天有效工作时间7小时,年有效工作250日计

标准案件年可结案数

250

 

 

 

三、法官员额的编制——以康定县法院民商事法官为例

通过对不同类型、不同难度的案件进行粗细适中的分类,然后将同类案件审判工作量参照标准案件工作时间进行计算,得到该类案件的工作时间;接着,将这类案件的工作时间乘以案件数量,得出审理这类案件需要的总的工作时间。最后,将总的工作时间除以单位法官年有效工作时间,就能得到审理该类案件所需的法官员额,即:

某类案件所需法官员额

=该类案件工作时间×案件数量÷单位法官年有效工作时间

下面,我们以康定县法院为例,进入编制法官员额这一核心。

表四:康定县法院2014年各项审判指标统计

类别

结案数

占案件总量比

判决结案

调撤结案

独任审理

1051

50.9%

354

697

合议庭审理

891

43.1%

622

269

疑难案件

124

6.0%

 

 

合计

2066

100%

 

 

康定县法院2014年度审结的2066件民商事案件中(如表四),独任案件较多,也有部分超越一般难度的案件。我们将案件分为以下几类,分别编制法官员额:

(一)审理独任案件所需法官员额

独任案件分两类,应分别计算所需法官员额:

1.以判决形式结案的独任案件

以判决形式结案的独任案件工作时间,即标准案件工作时间。

以判决形式结案的独任案件所需法官员额

=标准案件工作时间×案件数÷单位法官年有效工作时间

=7×354÷1750=1.42

为保有余量以满足案件不断增长的需要,将该类案件所需法官员额定为2名。

2.以调撤形式结案的独任案件

首先列出根据标准案件工作时间进行折算的工作时间表(如表五):

表五:以调撤形式结案的独任案件工作时间表

工作内容

标准案件工作时间

调撤的独任案件工作时间

备注

组织证据交换

0.4

0.4

 

查看证据材料

1

1

 

组织质证

0.6

0.6

 

开庭

2

2

 

调解

0

1

 

制作裁判文书

2.5

0

调撤文书由法官助理完成

宣判释法

0.5

0

由法官助理送达调撤文书

合计

7

5

 

以调撤形式结案的独任案件所需法官员额

=调撤的独任案件工作时间×案件数÷单位法官年有效工作时间

=5×697÷1750=1.99

同理,将该类案件所需法官员额定为2名。

(二)审理合议案件所需法官员额

1.以判决形式结案的合议案件

 

表六:以判决形式结案的合议案件工作时间表

工作内容

标准案件工作时间

判决的合议案件工作时间

备注

组织证据交换

0.4

0.4

 

查看证据材料

1

1

 

组织质证

0.6

0.6

 

开庭

2

6

开庭时间×合议庭人数

合议

0

3

合议时间×合议庭人数

制作裁判文书

2.5

2.5

 

宣判释法

0.5

0.5

 

合计

7

14

 

以判决形式结案的合议案件所需法官员额

=判决的合议案件工作时间×案件数÷单位法官年有效工作时间

=14×622÷1750=4.98

同理,将该类案件所需法官员额定为5名。

2.以调撤形式结案的合议案件

 

表七:以调撤形式结案的合议案件工作时间表

工作内容

标准案件工作时间

调撤的合议案件工作时间

备注

组织证据交换

0.4

0.4

 

查看证据材料

1

1

 

组织质证

0.6

0.6

 

开庭

2

6

开庭时间×合议庭人数

合议

0

3

合议时间×合议庭人数

调解

 

2

 

书写裁判文书

2.5

0

调撤文书由法官助理完成

宣判释法

0.5

0

由法官助理送达调撤文书

合计

5

13

 

 

以调撤形式结案的合议案件所需法官员额

=调撤的合议案件工作时间×案件数÷单位法官年有效工作时间

=13×269÷1750=1.99

同理,将该类案件所需法官员额定为2名。

(三)疑难复杂案件

疑难复杂案件具有以下一个或几个特点:当事人众多、证据材料繁复、案件事实或法律关系复杂等。此类案件比例虽不高,但难度大,工作量远超一般案件,是核定工作量的难点。在随机分案背景下,时常出现一名法官受理标准案件,而另一名法官接连受理疑难复杂案件的情况。故该类案件工作量的测算,直接影响分案的科学公正、绩效考核,因此将其单独作为一个分类进行研究。疑难复杂案件一般属合议案件,鉴于其难度,即便以调撤结案,也要花费大量精力。因此,对此类案件不再区分判决和调撤,都按判决形式计算审判工作量和所需法官员额。疑难复杂案件分为以下几类:

1.事实不清或价值冲突明显,需报审委会决定的案件。这类案件的当事人和争议焦点虽不多,但事实不清或价值冲突明显,需经审委会决定。这类案件的工作量表现在开庭次数、合议时间增多,制作文书难度增大,以及需撰写审理报告并上会汇报。因此,给出2倍的工作量系数。这类案件共计51件。

需报审委会决定的案件所需法官员额

=判决的合议案件工作时间×2×案件数÷单位法官年有效工作时间

=14×2×51÷1750=0.81

审理这类疑难案件所需法官员额为1名。

2.争议焦点超过3个。争议焦点增加,导致查明事实及制作文书的工作量增加。当争议焦点为4-6个时,案件工作量按双倍计算。9此类案件计32件:

争议焦点为4-6个的案件所需法官员额

=判决的合议案件工作时间×2×案件数÷单位法官年有效工作时间

=14×2×32÷1750=0.51

审理此类疑难案件所需法官员额为1名。

3.特别疑难案件。当某个案件争议焦点多,兼具证据材料繁复、法律关系复杂等多重特点,还需上审委会时,该怎么核定工作量系数呢?笔者将具有两个以上难度特点的案件定性为特别疑难案件。这类案件多集中在医疗损害、建设工程等涉及专业知识的案件,不便通过上述两种方式计算。有着复合难度的案件,难度的复合最后都会反映到案卷厚度上来——越是争议焦点多、证据材料多、需经鉴定多,案卷就越厚,因此,对于特别疑难案件,我们采用卷宗厚度测算法测定工作量。如一个建设工程案件,成卷后有5宗正卷,共计540页,那么工作量就是以判决形式结案的合议案件工作时间的540÷90=6倍。办理这样一个案件,在考核时应计为办理了6件以判决形式结合的合议案件。该类案件计41件,共有正卷236卷,案卷厚度24142页,工作量相当于24142÷90=268件以判决形式结案的合议案件。

特别疑难案件所需法官员额

=判决的合议案件工作时间×折合案件数÷单位法官年有效工作时间

=14×268÷1750=2.14

审理特别疑难案件所需法官员额为3

综上,我们得出康定县法院民商事法官员额的编制为16名。这个员额数为康定县法院目前一线民商事办案法官的69.57%,为具有审判职称人员的41.03%,为在编人员的25.81%

四、法官员额编制的规划思路

编制法官员额的过程中,应明确编制规划思路,规范编制程序,提高编制科学性,方能使法官员额制在符合司法规律的道路上前行。

(一)规范法官员额编制程序

建议四川省高级人民法院按照最高人民法院的统一部署和整体指标要求,将法官员额指标分解至各基层法院。首先,各基层法院自行组织进行限额编制,由院长任组长,干部处、研究室、档案科共同组成法官员额编制小组。由研究室联合档案科核算审判工作量,干部处负责核定标准案件工作时间,再由研究室计算确定法官员额。然后,将确定的法官员额报基层法院院长签批,并将编制说明和编制过程材料附后层报高级人民法院法官员额主管机构进行核准。最后,由高级人民法院法官员额主管机构对各基层法院上报的法官员额进行横向对比后,对编制过程真实、符合编制要求的予以审批并报高级人民法院院长最终批准;对于编制过程不实或不符合编制要求的予以退回,要求重新编制或由高级人民法院员额主管机构组成编制小组进驻该基层法院进行编制。

(二)设置法官员额调整程序

法官员额应保持整体上的稳定性,不能随意进行扩编,但也应兼顾一定的灵活性,以满足审判工作量变动的需要。案件现有趋势是逐年增多,当案件数量上升到原定法官员额承受的极限时,在维持法官员额稳定性和严肃性的前提下,应尊重司法规律,进行一定的调整。由于在编制法官员额时已经留出了一定的余量,原则上当案件数量超过或降低的幅度大于编制时审判工作量的10%时,就有必要根据审判需要调整法官员额。调整法官员额必须有针对性,明确因哪类案件审判工作量的变动而调整。应由业务庭申请,研究室提出调整建议,院长签批后,交高级人民法院法官员额主管机构批准并履行相关程序后,方可调整法官员额。

(三)科学配置法官资源

省级人财物统一管理给实行法官员额制创造了良好的条件,应将法官资源从整个省的层面上来看待。一些司法效率较高的法院未能进入法官员额的审判人员,在一些司法效率相对较低的法院中有可能是效率靠前的审判人员。可以考虑一定程度上允许法官与法院双向选择,从而打破地区壁垒,给审判人员尤其是年轻审判人员提供多种进入法官员额的途径,促进法官人才的合理流动。

 

注释:



(1)   最高人民法院:《人民法院第四个五年改革纲要(20142018)》。

(2)   章武生:《我国法官的重组与分流》,载《法律科学》2014年第3期,第44页。

(3)   宣海林:《“案多人少”的新审视与再思考》,载《中国审判》2014年第2期,第22页。

(4)   法官员额中的法官,除了业务型法官,还有管理型法官,如院长等。但管理型法官要与业务型法官的性质区分开来,分类统计,否则法官员额制的统计基础就会发生偏离。

(5)   方辉:《中国法官员额配置的优化选择》,载《第一资源》2013年第2期,第116页。

(6)   周研品:《法官助理与法官员额问题研究》,载《人民司法》第2014年第8期,第38页。

(7)   周道鸾:《关于确立法官员额制度的思考》,载《法律适用》2013年第7期,第16页。

(8)   1980年全国法官约6万,人口9.87亿;而现在法官近20万,人口13.6亿。法官增加主要因为案件增长而非人口。

(9)   为方便统计,将争议焦点超过6个的案件归类于特别疑难案件,不在此类中讨论。

 

 

 

(作者:甘孜州中级人民法院 倪虎 编辑:yjs)

Copyright © 2014 四川省甘孜藏族自治州中 级人民法院 All Rights Reserved
地址:四川省甘孜藏族自治州康定县榆林新区州法院 邮编:626000