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法官绩效考核制度研究---以甘孜州两级法院为样本

时间:2017年08月22日信息来源:本站原创 点击: 【字体:

 

      论文提要:

法官绩效考核制度是我国司法体制改革的重要内容,法官绩效考核关系着每一位法官的命脉,是国家从法学理论、法官的审判技巧等方面,考察法官是否具有从事法官职业能力,相关规定的总和。在当前形势下,完善对法官绩效考核制度的研究,探索一套科学、合理、可操作性强的制 度,对提高法院工作效率、保障司法公正,打造一支高素质的法官队伍, 推进法官职业化改革进程具有十分重要的意义所以建立健全科学合理的法官绩效考核制度刻不容缓。

社会主义法制建设的要求使得法官的作用和地位越来越高,同时对法官的要求也越来越高,越来越严格,责任也越来越重,基层法官检察官感到压力大、保障差、晋升慢、职业尊荣感不强,年轻的法官检察官干脆跳槽当律师的现象频频出现。司法体制改革已经进入了正轨化,现在正处于完善阶段。司法责任制是司法改革的核心内容,为了进一步落实司法责任制,建立符合职业特点的绩效管理制度,科学评价员额法官绩效,建立健全法官绩效考评机制成了亟待解决的问题。

笔者是甘孜州基层法院的一名法官,亲身体验了司法改革所带来的希望,但同时在司法改革的过程中也展现出了诸多问题,如在2017年上半年的法官绩效工资发放过程中就出现了许多问题,本州各县法院的法官绩效考核结果大相径庭,甚至不同法院在法官和行政人员的绩效考核上都出现了完全相的情况,以至于由个别法院延迟了绩效工资的发放时间,也由许多法院内部发生意见分歧。

本论文结合甘孜州的实际情况,分析问题的原因,提出自己的见解,希望能对司法体制改革尽微博之力。全文共6791字。

主要创新观点:

在法官的绩效考核中,将目标值和无量纲法有效地结合起来,对部分指标设定数值上限的考评制度,部分指标不计入考核范围。即“数据考核”和“民主测评”相结合的方式,比如“数据考核”占总考核分数的60%。在具体的数据考核指标中,对不同指标进行不同对待:撤诉率、调解率设置一个合理的区间,如40% -55%,在此区间内的调撤率记5分,超出或者低于此区间的,得分相应减少;服判息诉率不应纳入考核指标,首先,上诉是当事人的一项正当权利,从维护当事人的合法权益及维护公平正义的角度,应支持和鼓励当事人上诉。其次,当事人上诉并不意味着一审判决有误或者有瑕疵,不应以此惩罚一审法官;再次,当事人上诉是一审法官最好的检验自己和学习途径,若二审维持,对一审法官是一种鼓励,若二审改判或发回,一审法官可以在二审法官的指引下学习提高。综上,笔者认为不应将服判息诉率当做绩效考核的指标。再如“民主测评”分值占总考核分值40%,单位召集全体干警对法官进行匿名投票,每票一分,得票总分*40%得民主测评部分相应的分数。根据中国特色社会主义法治理念的基本要求,建设社会主义法治社会必须做到依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面。依法治国,是社会主义法治的核心内容,是我们党领导人民治理国家的基本方略,其基本要求即“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。执法为民,是社会主义法治的本质要求。公平正义,是社会主义法治的价值追求。要求行政机关及司法机关在执法和司法过程中维护法律尊严,平衡法律价值,做到公平、公正,不偏不倚。

以下正文:

社会主义法制建设的要求使得法官的作用和地位越来越高,同时对法官的要求也越来越高,越来越严格,责任也越来越重,基层法官检察官感到压力大、保障差、晋升慢、职业尊荣感不强,年轻的法官检察官干脆跳槽当律师的现象频频出现。为了顺应社会主义法制建设的需求,中国共产党十八届三中全会提出,建设法制中国,必须深化司法体制改革,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,维护人民权益。要维护宪法法律权威,深化行政执法体制改革,确保依法独立公正行使审判权检察权,健全司法权力运行机制,完善人权司法保障制度。这就是司法体制改革的主要命题。

司法责任制是司法改革的核心内容,为了进一步落实司法责任制,建立符合职业特点的绩效管理制度,科学评价员额法官绩效,建立健全法官绩效考评机制成了亟待解决的问题。

一、法官业绩考核制度的基本现状

   《中华人民共和国法官法》第二条规定:“法官是依法行使国家审判权的审判人员,包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员”。当今世界,各国对法官的界定已经很明确,法官职业的特定化、专业化进一步加强。纵观历史,我国司法从和行政浑然一体到司法独立,司法人员从一般由行政首长兼任到司法人员专业化、职业化。体现了我国司法制度的科学性和时代性。作为一种职业,法官在其特定的时代背景下应当具有符合其职业属性的特征。根据法官的职业属性,法官在履行职责时应当以司法公平为核心价值追求。法官职业的特征包括客观性、公正性、中立性、正当性、便利性。[1]

法官绩效考核制度,又称法官质效考核(或考评)制度,是指通过一套客观化的指标来衡量法官工作努力程度以及工作能力(即审判水平)的法官管理制度。在司法体制改革之前,法官的绩效考核和一般公务员无异,《中华人民共和国公务员法》第三十三条“ 对公务员的考核,按照管理权限,全面考核公务员的德、能、勤、绩、廉,重点考核工作实绩。”虽然最高人民法院在《人民法院第二个五年改革纲要(2004-2008)》中首次提出“要建立科学、统一的审判质量与效率评估体系,在确定法官依法独立办案的情况下,确 保科学的评估标准,完善评估体系。……改革法官考评制度度,……根据法官职业特点和不同审判业务岗位的具体要求科学设计考评项目,完善考评方法,统一法官绩效考评的标准和程序,并对法官考评结果进行合理用。”[2]因为没有具体的实施细则,在司法体制改革之前,各地对法官的绩效考评和一般公务员没有区别,对法官的绩效考核主要是政绩考核,体现不出法官的专业性和特殊性,法官在政绩考核中往往会吃大亏,无法和其他行政单位进行政绩的比拼,导致法官成为了被遗忘的边缘人物,行政级别和行政职务升不上去日复一日、年复一年和家长里短、盗杀抢掠等严重社会问题打交道,法院是解决纠纷的最后一道屏障,在审判工作中法官没有半寸退而避险的港湾,只能直面问题做出最后的裁判久而久之导致法官身心疲惫、失去希望。2008 1 月,最高人民法院发布了《最高人民法院关于开展案件质量评估工作的指导意见(试行)》。该意见将案件质量分为审判公正、审判效率和审判效果三个方面, 提出 33 个指标并赋予其不同的权重。该意见的发布为各地法院试行法官绩效考核提供了具体的指导性指标。根据试行所获经验,2011 3 月最高人民法院 又下发了正式版的《关于开展案件质量评估工作的指导意见》,对原先的指标体系进行了调整和完善。这标志着法官绩效考核制度在我国已经迈入初步阶段。目前各地法院所采取的考核绩效指标不尽相同。以本人所处的四川省甘孜州法院系统为例,本州真正把法官的绩效考核引入正轨应是2017年才开始,之前对各项指标的考核主要用评价全州各县法院的整体办案质效水平,对法官的考核主要还是政绩考核,案件质量的考核占一小部分比值。20176月,由于涉及到法官绩效工资的发放问题,各县法院在甘孜州中级人民法院的指导下制定了具体法官绩效考核的实施细则,主要以案件结案率、调解率、撤诉率、上诉率、二审发回重审及改判率、申诉率等作为考核的指标。这些考核指标同法官个人的评优评先、晋职晋级以及福利或惩处等直接挂钩如果说法院原先的管理方法主要是“院长管庭长,庭长管法官”式的“人治”模式,那么绩效考核制度的引入则为法官管理增添了客观化、非人格化的“法治”因素。而法官绩效考核制度便可称作是一种针对法官的“数字管理”,从这个意义上讲,它的出现填补了“数目字管理”在司法行政领域这里的客观化指非人格化和量化。[3]

正所谓“引水方知开源不易”,现阶段正处我国司法体制改革的初级阶段,法官绩效考核规则引用在现实中也出现许多意想不到的事情,据了解,本州各县法院的法官绩效考核结果大相径庭,甚至不同法院在法官和行政人员的绩效考核上都出现了完全相反的情况,以至于由个别法院延迟了绩效工资的发放时间,有的法院内部意见分歧严重。

二、甘孜州法官绩效考核机制存在的问题

(一)甘孜州基层法院法官现状

    做为四川西部落后边缘地区的甘孜州,其现职法官的整体业务水平远远低于内地法官的水平,原因如下:1.甘孜州的许多年长点的法官基本上都是通过地方上的“小司考”拿到法律职业资格证书,继而从事法官职业,法官本身的法律专业水平很差,部分法官在办案中遇到法律适用问题都不知用什么法来规范;2.案件数量少,案件类型少,法官在办案过程中积累的经验不足,往往遇到新类型的案件时就不知所措;3.由于长期以来国家对少数民族地区的特殊政策、特殊照顾,本地人习惯了被差别对待,形成了不思进取、慵懒、安于现状的恶性循环;4.本地老百姓不了解法官的职业性质以为法官和社会上的服务行业工作者一样,对法官指手画脚法律职业得不到尊重,法官也放低了自己的姿态,从而也放低了对自己的要求。

(二)法官绩效考核机制存在的问题

1、过度追求调解率

法官绩效考评制度对各种指标的数字化要求演化成了一场认真的形式主义形式主义与行政命令主义是一体两面,既有的研究已发现,由于行政命令主义中存在的“层层加码”的现象,导致下级不断地通过各种策略来满足上级的考核要求,更为严重的是,中间层次本应发挥监督角色的各类组织由于也是上级的考核对象,从而出现了共谋。结合甘孜州实际,法官的本身专业素质不高,但为了提高结案率、调解率、撤诉率、服判息诉率等相关考核指标,法官们绞尽脑汁使用各种手段迫使当事人接受调解,法官的审判活动成了民间调解活动,法官演化成了民间调解员,甚至有些当事人根本不知道到法院解决纠纷还有判决这回事,以为到法院就得接受法官的调解。法官不厌其烦的反复组织双方当事人进行调解,有些当事人烦不胜烦、扛不住软磨硬泡最后只有勉强同意调解方案,法官为了达到调解结案的目的也会低声下气迎合当事人,把法官的职业尊严践踏在脚下。

下表为甘孜州201715月全州各基层法院的服判息诉率统计表:

对象名称

上诉案件收案数()

申诉申请再审案件收案数

执行案件结案数()

一审结案数()

服判息诉率(%)

康定

16

0

17

116

87.97%

泸定

35

1

97

150

85.43%

丹巴

12

0

63

56

89.92%

九龙

3

0

15

48

95.24%

雅江

4

0

12

40

92.31%

道孚

3

0

15

48

95.24%

炉霍

3

0

13

35

93.75%

甘孜

0

0

4

35

100.00%

新龙

1

0

2

1

66.67%

德格

2

0

7

13

90.00%

白玉

3

0

1

16

82.35%

石渠

2

0

6

28

94.12%

色达

5

0

8

16

79.17%

理塘

1

0

14

22

97.22%

巴塘

1

0

7

19

96.15%

乡城

0

0

2

16

100.00%

稻城

9

0

8

28

75.00%

得荣

4

0

7

23

86.67%

合计

104

1

298

710

89.58%

从表中可以看出甘孜州各基层法院的服判息诉率都比较高,这在法院审判绩质效考核及法官的绩效考核中均是非常有利的因素,但笔者认为过分的调解存在以下几个方面的弊端:1.调解往往是一方做出一定的让步,放弃部分利益来满足另一方的需求。这从某种意义上说就是损害让利方的利益,满足了另一方的欲望。这就没有真正保护权利享有者的利益,没有做到真正的公平、公正。2.过分追求“调解”有损法律的严肃性和权威性。久而久之会使人们有这样的感受“法律也不过如此,法官也就是“和稀泥”。3.藏区群众对法院及法官本就存有不信任,“高僧大德”才是他们心目中真正的“法官”,根据藏区习惯,一般产生纠纷后双方当事人共同到寺庙找个共同崇敬的高僧作为调解员主持调解,如果法官解决问题的手段也和高僧一样,当事人更愿意寻求寺庙的解决,司法机关在藏区的作用得不到应有的发挥。4.法官们习惯了“和稀泥”,忽视了对专业知识的积累和更新,固步自封、原地踏步,业务素养永远得不到提高,遇到不得不判的案子,就形成了有判必上诉,上诉必改判的模式。

基于上述理由,笔者希望准确把握调解,正确适用调解,不应该过度地追求调解率,设置一个合理的调解率区间,在该区间内则得相应的分,超过或者不足均不得分。充分尊重当事人的意愿,遵从“能调则调,当判则判”的司法活动原则。

   2、绩效考核体现不出法官的真正职能和水平

20171-5月甘孜州全州基层法院受理案件共1557件,甘孜州有18个基层法院,每个法院一年的案件数量达不到内地同级法院的零头,分到每一位法官头上的案件数更是少之又少,在此种状况下,法官和书记员的时间都很充裕,许多法官就坐着发号施令,从法庭记录到撰写调解书、裁定书甚至判决书,最后到网上文书审批、结案归档均由书记员一手完成,法官在案子的审判中没有做到真正的职责统一,必然网上提取的许多考核指标数据也体现不出法官的职业水平和绩效水平。

笔者认为民主才是最好的公正,在法官绩效考核中应该实行“数据考核”和“民主测评”相结合的方式。一个单位内部人员是相互最了解的,每个法官的业务水平、职业道德、审判技能、党风廉洁等各方面都可以在同事中得到相对合理的评价,虽然会参杂私人恩怨,那毕竟是少数,再者,每个人都是被测评的对象,所以一般不会出现拉票贿选的情况。在具体操作中,可以对“数据考核”和“民主测评”予以不同的权重。

(三)、完善法官绩效考核制度若干建议

   培根说:法官一旦偏离了法律的条文就成了立法者”,英美法系国家实行严格的“三权分立”,即司法权完全和立法权、行政权独立,我国现行司法改革的目的也是实现司法权的完全独立。法官只有严格“以事实为依据,以法律为准绳”实行审判权,不受任何机关、团体、个人的影响才能达到人格独立,司法独立的目的。审判工作是法官为了公正、公平的裁决案件,按照法律的逻辑来观察问题、分析问题、解决问题的行使司法权的过程。[4]法官的考核机制目的是为了更好的对法官进行管理,监督并激励法官的司法权,提高对法官的科学考核与合理评价,提高法官的司法技能,加快法官的职业化进程。为了完善法官考核制度,发挥其对法官的激励作用,本文提出以下完善建议:

1、     引导法官正确的政治方向

最高人民法院法201786号文件指出:“深化司法体制改革政治性、政策性强,必须牢牢坚持正确的政治方向,坚决维护习近平同志为核心的党中央权威,始终在思想上、政治上、行动上同党中央保持高度一致,坚决抵制西方错误思潮,绝不能犯方向性错误。”甘孜州处于反分维稳第一线, 政治立场坚定是每一名国家机关的公务员履行好职责的先决条件笔者身处其中,本州部分公务员政治立场不够坚定、理想信念有偏颇,缺乏对党的高度忠诚,在大是大非问题上认识混淆、态度暧昧,立场动摇,在民族宗教等问题面前摇摆不定,旗帜不鲜明的问题依然存在。法官入职誓词:“忠于宪法和法律,忠于人民利益,恪守职业道德,严肃执法,公正司法,廉洁奉公,捍卫法律尊严,维护法制统一,为社会主义法制事业奋斗终身。”法官是特殊的公务员,法官的入职条件比一般的公务员要高,政治立场方面的要求必然也比其他公务员更严格。只有坚定了正确政治方向,忠于宪法和法律的法官才能做出公平公正、不偏不倚、内心坦荡的审判。结合“四对照 四提升 做忠诚卫士”等专题教育活动,对法官进行重点教育提升,着重抓好学习教育、提高认识,查摆问题、剖析反思,从法官的道德纪律、作风审风、政治立场等方面全面加强教育,反复学习,全面学习,有针对性的教育,引导广大法官筑牢“四个意识”,确保法官队伍绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠。

2、     量化指标和无量纲化指标相结合

    正所谓“上有政策、下有对策”任何绝对数字化的指标,操作者都会找到相应的游戏规则。但笔者不是完全否定数据指标的作用和意义,只是认为该正确对待指标数据,对不同的数据指标不同对待,设置不同的权重和相应的合理区间,比如,笔者在上文中所提及的调解率和撤诉率问题,不应盲目地鼓励调得越多越好、撤得越多越好,司法本意是顺应民间“和为贵”的理念,让当事人在轻松的环境下达到满意的结局。可在司法实践中,法官为了减轻审判负担,甚至为了提高指标考核分数,不顾忌当事人的合法利益,忘了自己肩负的神圣职责,一心想着结案率、调撤率、服判息诉率,在指标利益的驱使下,绞尽脑汁劝当事人撤诉或者达成调解协议。司法实践中大部分当事人是法盲甚至是文盲,经法官不正当的劝解,当事人头天起诉,第二天就撤诉的案例很多。

重视指标但又不迷信指标不能单凭指标论英雄,指标不是成绩单,而是体检表,指标只能是同类相比,而不应有总分, 自然科学的考核不能简单移植到社会科学中来,如果没有合理的考核体系,基层法院看不到方向。[5]对此,笔者认为,应将目标值和无量纲法有效地结合起来,对部分指标设定数值上限的考评制度,部分指标不计入考核范围。即“数据考核”和“民主测评”相结合的方式,比如“数据考核”占总考核分数的60%。在具体的数据考核指标中,对不同指标进行不同对待:撤诉率、调解率设置一个合理的区间,如40% -55%,在此区间内的调撤率记5分,超出或者低于此区间的,得分相应减少;服判息诉率不应纳入考核指标,首先,上诉是当事人的一项正当权利,从维护当事人的合法权益及维护公平正义的角度,应支持和鼓励当事人上诉。其次,当事人上诉并不意味着一审判决有误或者有瑕疵,不应以此惩罚一审法官;再次,当事人上诉是一审法官最好的检验自己和学习途径,若二审维持,对一审法官是一种鼓励,若二审改判或发回,一审法官可以在二审法官的指引下学习提高。综上,笔者认为不应将服判息诉率当做绩效考核的指标。再如“民主测评”分值占总考核分值40%,单位召集全体干警对法官进行匿名投票,每票一分,得票总分*40%得民主测评部分相应的分数。

3、     建立法官激励机制并予以落实

长期以来,甘孜州的政法部门一直处于维护社稳定的第一线,和老百姓的矛盾重重,老百姓对政法部门形成了一种仇视心态,看到警车或者穿警服的人就产生厌恶,工作不配合,态度恶劣已成常态。“得不到尊重、工作难、压力大、晋升难、待遇低”的现实让法官们失去工作激情。此次司法体制改革给了法官们较大的希望,司法体制改革的最终目的也是让司法机关人格独立和经济独立。《法官法》第 24 条第 2 款规定:“对法官的奖惩、培训、任免、升降、均依据不同等级的考核结果”。 鉴于法官同时也是公务员,因此法官具有双重晋升途径,一种是行政级别的晋升,庭、科长、院长,科员、正副科长、正副处长、正副厅长等;法官级别的晋升是另一种途径。[6]改革后希望对法官的行政级别晋升提供更多的空间,首先从增加行政级别的职数开始,让法官们看大更多的希望,产生竞争的动力。法官的行政级别与等级,应以法官在实际工作中所在岗位、业务水平、道德素养做为依据。根据年度考核结果,逐级晋升。考核结果作为法官奖惩的依据法院应当针对不同的考核结果对法官进行奖励或惩罚,如考核结果为优秀的法官,可以在竞争上岗时予以加分、甚至可以作为上级法院从基层法院遴选法官的加分因素;对考核结果为不称职的法官,可以考虑调离审判岗位甚至免去法官职务或辞退。

   法官的绩效考核涉及每一名法官的切身利益,法官是司法制度建设的核心,司法制度的完善是建设社会主义法治社会的关键,所以建立健全完善的法官绩效考核制度刻不容缓,做为一名基层法院的法官,提出自己的一点拙见,希望能对法官绩效制度建设有所帮助。

   

 

 

 

 

 

注释:

1)傅爱竹:《规训的逻辑与法官绩效考核制度之反思》,研究生法学201485日版。 

2)张泉泉:《论法官职业化改革中的法官绩效考核制度》,吉林大学硕士论文2012101日版。  

 

 

 

 



[1]参见李菊:《我国法官考核制度研究》,硕士毕业论文,第8页。

[2] 参见傅爱竹:《被束缚的法官:规训的逻辑与法官绩效考核制度之反思》,硕士毕业论文,第7页。

[3]参见傅爱竹:《被束缚的法官:规训的逻辑与法官绩效考核制度之反思》,硕士毕业论文,第11页。

[4] 参见王晓璇:《中国法官业绩考核制度研究————以深圳两级法院为研究样本》 24

[5] 张泉泉:《论法官职业化改革中法官绩效考核制度——以广东省法官排头兵达标竞赛活动为例》第35

[6] 张泉泉:《论法官职业化改革中的法官绩效考核制度》第25

(作者:邱英华 编辑:yjs)

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